[摘 要] 本文分析了高校实施财务内部控制的背景、存在的主要问题，表述了对高校财务内部控制的范围和关键控制点的理解，提出了解决目前高校财务内部控制存在问题的对策。

[关键词] 高校；财务内部控制

[中图分类号] G471.2 [文献标识码] A [文章编号] 1671-1254 (2002) 04-0028-06

Internal Control over the Colleges and Universities

DUAN Jing-dong,MI Wen-hong

(Finance Department,Kunming University of Science and Technology,Kunming 650051,china

Finance Division,Kunming Medical College,Kunming 650051,china)

Abstract:The paper analyzes the background and problems regarding the internal control over the universities,and best illustrates the range and the key point of controlling.Some countermeasures are suggested to tackle the present problems.

Key words:colleges and universities;internal contral

财务内部控制活动是所有经济组织管理活动的一部分，任何经济组织都非常希望在一种有条不紊的高效率的控制方式下开展业务活动，提供可靠的财务会计信息和管理信息供本单位决策或其他方面使用，尽量减少工作中的失误和缺陷。新《会计法》第二十七条明确规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”，并提出建立内部监督制度的四项要求，即要建立财务人员相互牵制制度、投资及资产处置的监督制度、财产清查制度、定期内审制度。新《会计法》第四条还对单位负责人在管理会计事务中的职责及法律责任做了明确规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，在一定程度上促使单位领导自觉加强单位财务内部控制制度的建立，防患于未然。本文运用财务内部控制的原理和方法，结合高校的实际，对如何建立和完善高校财务内部控制作一些分析和探讨。

一、 高校财务内部控制的现状和存在的主要问题

（一）高校财务内部控制的现状

在目前，西方国家审计学家和会计职业界对财务内部控制的定义大致相同。美国执业会计师协会在其《审计程序公告》中，将财务内部控制定义为：“财务内部控制是企业为保护资产，增进会计数据的真实性和可信性，提高经营效益，贯彻执行所制定的各项管理政策，而在企业内部所采取的组织规则和一系列调节方法与措施。”国内，对财务内部控制理论和实践有一定的研究，2001年6月财政部出台了《内部会计控制规范》，但是，这些研究主要偏重于企业方面，对高校财务内部控制的研究则刚刚起步。

在我国，高校财务内部控制还没有统一的定义，本文中把它定义为：高校党委、行政为了确保学校教育事业活动有秩序地和有效地运行，维护国有资产的完整性，提高会计信息的真实性和准确性，而制定的一系列组织、计划和调节控制的制度。

高校财务内部控制的主体，即财务内部控制设计、执行和考核评价的主体，是学校内部的党政领导、职能部门及其有关工作人员。财务内部控制的客体是学校内部的经济、业务管理活动。为了控制客体，即控制学校内部的一切教育事业活动、财务收支活动，就必须针对其具体环节，建立财务内部控制制度，制定一套相互联系、相互制约的程序和方法，使之能严格按照计划规定的预期目标，有秩序、有效率地进行。

高校财务内部控制的目的，是为使学校管理者达到：

1． 保证有效的贯彻执行学校党委、行政制定的教育事业目标和政策。

2． 保护学校国有资产的安全和完整。

3． 确保会计信息的真实性和准确性。

4． 保持管理工作的高效率。

（二）高校财务内部控制存在的主要问题

目前，高校对加强财务内部控制认识还不足，内控制度和程序不完善，监督机制不健全，缺乏有效的责任追究机制，管理中存在不少问题，从财务内部控制方面来看，主要有以下几个方面：

1． 高校经济责任制难以落实，财务管理水平不高。近几年，由于高校财务管理存在漏洞，内控制度不完善，省内外不少高校相继出现经济方面的问题或案件。针对这些情况，教育部和财政部通过调查研究，下发了《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》（教财[2000]14号），文中明确规定，高等学校必须建立健全校（院）长经济责任制，对维护良好的高校经济秩序提出了明确的目标，对加强财务管理提出相应的要求。目前，大部分高校的校领导和财务部门仅仅停留在知道文件精神，对如何贯彻落实未作专题研究和部署，对高校发展如此重要的一个文件未落到实处。

2． 高校校（院）长负责制的财经工作领导体制基本建立，但总会计师的地位与作用未被重视。《高等教育法》规定，高校作为依法独立自主办学的法人实体，校（院）长作为学校的法人代表，是学校各项工作的总负责人，对学校的财经工作承担各种责任。《高等学校财务制度》第六条进一步明确规定：“高等学校财务工作实行校（院）长负责制。”从目前的实际情况看，大部分高校已经建立了校（院）长负责制的财经工作领导体制，增强了对学校财经工作的宏观管理和协调能力。但是，大部分高校还未建立总会计师制度。同样，在《高等学校财务制度》第六条还规定：“符合条件的高等学校，应设置总会计师，协助校（院）长全面领导学校的财务工作。”随着高校改革的不断深化，在我国市场经济体制的建立和完善中，学校面临着办学形式多元化、资金筹集多渠道化、办学规模扩大化，经济业务越来越复杂、财务内部控制要求越来越严密的局面，对领导学校财经工作的新要求逐渐增多。目前， “由主管财务工作的校（院）长代行总会计师职权”的模式已越来越难以适应学校财经工作领导的要求，高校迫切需要设置总会计师，协助校（院）长全面领导学校财务工作。

3． 高校财务内部控制制度不完善，内控制度存在薄弱环节，高校资产安全保障有隐患。近年来，高校经济活动的范围已不断深入和发展，在资金的对外投资、新生招收、物资采购、基建项目发包等领域相继发生这样或那样的问题甚至案件。如有的学校在资金对外投资中，为片面追求资金的高收益，出现了资金投向不合理、投资期满难收回、投资效益不好等情况，给学校造成了损失，少数学校甚至出现个别人为了谋求个人私利，走上犯罪的道路；有的学校在新生入学招收中，利用工作之便及学生家长入学心切的状况，收受钱财和礼金，给学校造成不良影响；有的学校在基建项目发包中利用职务之便，索要或收受钱财，产生经济案件等等。由于在各项业务活动中，买方和卖方市场的失衡，引发了问题的产生，而产生这些问题的环节是经济活动较为频繁、财务内部控制较为薄弱的环节。因此，加强财务内部控制，完善内控制度，是保护学校财产、保护干部急需进行的工作。

4． 高校预算管理不完善，管理水平急需提高。目前，大部分高校预算存在这么三个方面的问题：一是财政布置的部门预算与学校内部综合预算无论是编制时间还是编制范围都不一致，学校需做两次预算。从时间上看，前者是预算年度的头一年9月开始编制，经过“两上两下”，最后在预算当年1月的省人代会通过下发预算控制数。而后者，是预算当年学校财务部门于2月开始编制，通过多次研究、商量，最后在4月前通过学校党委会研究通过后，下发校内各部门的预算；从范围上看，前者是学校的“大”预算，范围包括全校教育正常经费的收支、专项经费的收支、预算外资金的收支、附属单位上缴款、其他收入等。而后者只包括全校教育正常经费的收支、专项经费的收支、附属单位上缴款，以及预算外资金的收支和其他收入中学校可支配部分，属于学院或部门的那部分未纳入学校综合预算。二是预算的执行上，没有建立相应的跟踪、分析和评价制度，对各部门的各项预算经费难以作出准确、具体的分析评价，对资金的使用效益也难以正确、完整的评价，目前，基本上只进行基本的、总括的分析评价。三是预算执行中还存在预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。

5． 高校经济责任审计开展困难重重，审计效果不理想。主要表现在两个方面：一是“先离后审，审任脱节”。在实际工作中，一般都是离任后，才委托审计部门进行审计，这种事后审计，使审计工作陷于被动，未经审计，照样可以当官，对查出的问题也不好处理，审计结论难以落实，审计容易走过场，起不到威慑作用，使任期经济责任审计显得无足轻重。二是经济责任划分困难，特别是任期经济责任难以界定，因此难以作出准确的审计评价。

二、 对高校财务内部控制的范围和关键控制点的理解

高校财务内部控制是由多个环节、不同要素组成，它们有着不同的功能和作用，相互联系、相互制约、相辅相成，并按照一定的结构组成一个完整的系统，在学校管理者的有效控制下，实现控制系统的自我调节，对发生的差异及时纠正或调整，并作出正确的评价。财务内部控制的范围和关键控制点可以归纳为以下三个方面：

（一）财务内部控制环境方面

任何高校的财务内部控制都存在于一定的财务内部控制环境之中。所谓财务内部控制环境是对高校财务内部控制的建立和实施有重大影响的因素的统称。财务内部控制环境的好坏直接决定着高校其他控制能否实施或实施的效果，它既可增强也可削弱特定控制的有效性。财务内部控制环境中的关键控制点主要有高校办学的观念、管理方式，组织结构，授权和分配责任，管理控制方法，内部审计，人事政策等。主要的问题是学校管理层要充分重视和设计财务内部控制的完整性、合理性和有效性；学校要有良好的控制环境，使全校教职员工认识到内控的重要性，提高财务内部控制自觉性，特别是中层以上干部要积极地进行控制；对所实施的内控制度，要与教职员工的能力、相关责任要匹配。高校的财务内部控制环境反映了学校党委和行政关于控制对学校重要性的态度，调节方式主要以平衡偏差调节为主。

1． 高校办学理念、管理方式的制定。主要包括学校管理者对办学目标、办学规模、管理体制的制定，对加强管理的重视程度，对办学风险、人为操纵或错误记录的态度和控制风险的方法，对财务管理体制设置、综合预算的编制执行评价、会计报表编制分析、会计人员素质的态度和有效监管措施。

2． 组织结构的设计。组织结构是学校计划、协调和控制教育事业活动的整体框架，包括确定组织单位的形式和性质，确认相关的管理职能和报告关系，为每个组织单位内部划分责任权限并制定办法，确保政令畅通和信息到达合适的管理层。

3． 授权和分配责任控制。学校办学过程中，各项经济业务有内在的联系，担任这些业务的人员或部门要适当划分各自的责任，以利于内部牵制。其基本原则是：一项业务的全过程，要尽量避免由一个人或一个部门单独处理。在通常情况下，任何经济业务均可以划分为五个步骤，即授权、主办、批准、执行和记录。每一步骤应由一个相对独立的人员或部门来完成，任何职员或部门都不能在未经其他职员或部门核准、复核或记录的情况下进行一项业务。因此，要正确处理好授权与批准、审批与执行、执行与记录等三个方面的划分，以减少发生差错或弊端的可能性。

4． 管理控制的方法。管理控制方法是学校党委、行政对各单位及其负责人、工作人员的授权使用情况和责任履行情况直接控制，对学校的教育事业活动实行监督的方法总称。这些管理控制方法包括：高校建设发展规划、教育事业计划、科研计划、教学计划、经费综合预算等；比较实际业绩与计划目标，并将比较结果通告有关层次管理人员的方法；调查偏离期望值的差异，并及时采取适当的纠正措施；对会计系统的控制政策等。

5． 内部审计。内部审计工作的职能，在于稽查、复核、评价财务内部控制制度和学校内各个组织机构执行指定职责的效率，并向学校党委、行政报告他们对情况的判定和提供有关的建议。内部审计的主要作用，在于提供较高层次的财务内部控制，它的审计程序要按照执行测试学校各方面业务实际绩效的要求来设计；内部审计的目的不在于验证财务报表，而在于协助学校行政达成最有效的内部管理；内部审计的对象不限于监督、检查会计控制，也包括监督、检查其他管理控制。

6． 人事政策。一个好的人事政策能确保学校教育事业目标的完成，以及学校制定的政策正确执行，调动各方面的积极性，吸引各类人才，特别是各学科的带头人。学校教职员工的教学、科研或业务能力以及对学校的忠诚度、正直性在很大程度上取决于学校有关聘任、待遇、培训、业绩考评、奖励和晋升等政策和程序的合理程度。

另外，学校还深受外部因素影响，主要包括政府职能部门或机构实施的监督和提出的要求，财政对教育的投入程度，扩招政策的实施，学生就业压力等，对学校财务内部控制的影响很大，及可能导致采取特定的财务内部控制政策和程序。因此，对各关键控制点的确定要认真研究，确保财务内部控制的完整性和有效性。

（二）会计系统方面

所谓会计系统是指高校依据《会计法》和国家统一的会计制度，规定学校各项经济业务的确认、分类、归集、分析、登记和编报的方法和记录，调节方式以排除干扰调节和补偿干扰调节相结合。一个有效的会计系统包括以下内容：审核和登记一切合法的经济业务；对各项经济业务进行适当分类、归集，作为编制报表的依据；计量经济业务的价值，使其货币价值能在财务报表中记录；确定经济业务发生的时间，以确保它记录在适当的会计期间；在财务报表中恰当地表述经济业务及有关的揭示内容。

从会计业务流程看，通过建立会计责任制，明确涉及会计凭证、会计账簿和财务报告各岗位的职责和权限，实现会计系统的完整性和有效性，保证会计记录的真实、及时和正确，确保会计信息的可靠性。关键点可以从以下三个方面控制：

1． 会计凭证控制。指按照有关规定对会计的原始凭证和记账凭证进行业务处理的要求，主要包括对原始凭证的合法性、真实性展开的填制、审核、复核，对记账凭证的填写、记账、过账、传递、签章等方面加以控制。

2． 会计账簿控制。会计账簿是全面记录和反映高校经济业务，把大量分散的数据或资料进行归类整理，逐步加工成有用会计信息的簿籍，它是编制会计报表的重要依据。对会计账簿进行控制的方式，就是要从账簿的设置、启用、登记、更正、对账和结账等各环节进行控制。

3． 财务报告控制。高校财务报告是反映高校一定时期财务状况和事业发展成果的总结性文件，它由会计报表和财务情况说明书组成。编制财务报告，是对会计核算工作的最后的全面总结，也是及时提供真实、完整会计信息的重要环节，因此，在报告的编制依据、编制要求、报告的合法性和真实性等几个方面加以严格控制。

（三）控制程序方面

所谓控制程序是为了合理地保证学校教育事业管理目标的实现，指导教职员工实施管理指令、化解财务风险而采取的财经政策和程序。在控制活动中要紧紧抓住所制定程序的简洁、完整、高效，要关注控制活动的针对性和采取必要的适当形式，尤其是对信息系统的控制。调节方式以补偿干扰调节与排除干扰调节相结合。控制程序的关键控制点主要包括以下内容：

1． 财务机构控制。高校要根据本单位的资金流量、会计业务量等因素，设置科学合理的财务机构，特别是注意处理好一级财务与二级财务的业务指导与被指导、监督与被监督的关系、二级财务的设置数量，保证一级财务在全校财务工作中的领导地位。在实行分级管理的过程中，要把握好财权下放程度，确保财力的集中，防止二级财务机构过于强调其自主权而逃避一级财务的监督，出现财务工作失控，最终造成国有资产的损失。

2． 授权批准控制。是指高校涉及会计及相关工作的各级工作人员必须经过授权和批准，在规定的范围、权限、程序和责任内完成有关的经济业务事项的处理，未经授权和批准，这些人员就不允许接触这些经济业务。通过这种方式的控制，使经济业务在发生时就得到了控制，属于事前控制，它规定了各级管理人员的职责范围和业务处理权限，明确所承担的责任，以加强工作的责任心。授权控制分为一般授权和特殊授权。一般授权是授予有关人员处理正常范围内的经济业务的权限，具体通过合理设置工作岗位、明确岗位责任制来实现，具有一般性和稳定性的特点。特殊授权是授予授予他们超出一般授权范围的特殊业务的权限，具有临时性和一次性的特点。

3． 职务分工控制。是指高校财务对于不相容的职务必须分工负责，不能由一个人同时兼任或有近亲关系的人员担任。这一控制负责经济业务处理的有关人员之间能够相互制约。所谓不相容职务是指高校内部某些相互关联的职务，如果集中于一个人的身上，或者由有近亲关系的人员负责，就会使经济业务增加发生差错或舞弊行为的可能性，甚至出现掩饰的可能性。对于不相容职务进行分工负责，可以防止差错，堵塞漏洞，保护国有资产的安全。根据不相容职务分工负责的要求，一项经济业务要由两个以上职能部门或人员进行处理。高校内部会计控制在贯彻执行不相容职务分工负责时，主要体现在批准与执行、执行与稽核、执行与记录、保管与记录、保管与清查、记录总账与明细账、日记账等方面的职务分工与控制。

4． 财务预算控制。高校预算是指根据学校事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。预算控制要求高校加强对预算编制、执行、分析、考核等环节的管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。严格控制无预算资金支出。

5． 财产安全控制。是指为了确保高校各项财产的安全与完整所采取的各种控制方法和措施。具体可以采取定期盘点、财产记录、账实核对、财产保险等措施。高校须建立财产物资的验收制度、保管制度、清查处置制度等。

6． 风险控制。随着银校合作的开展，高校贷款投资学校建设，资金筹集多元化，负债风险增加；投资办实体，建设校办产业，投资风险增加，因此，高校风险控制显得越来越重要。风险控制是指高校各级领导要树立风险意识，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险投资、风险报告等措施，对高校财务风险进行全面防范和控制。

三、 强化高校财务内部控制的对策

1． 提高高校各级干部、教职工的财务内部控制意识，规范高校财务内部控制的基本程序。财务内部控制不仅是校领导的事，也不仅仅是组织、人事、财务等少数部门和工作人员的事，学校办学和管理要上规模、上水平、上效益，就需要发动全校教职员工的参加，注意控制好每一个环节，管理也才能的出效率。例如，这几年，很多高校在开展“本科教学工作水平评估”，围绕七个一级指标和一个特色项目的评估指标体系，不仅仅是资金、设备、基础设施等硬指标的投入就能完成，还需要强化内部管理，加强财务内部控制，完成好师资、教学、学风等软指标的建设，整个学校的本科教学工作才可能上水平，评估也才能通过。

在实施财务内部控制中，要建立规范的财务内部控制基本程序，主要把握好这几个方面：一是确定好关键控制点，它是财务内部控制的重点，包括确立关键控制点、控制目标、控制标准和制定保证目标实现的各项制度；二是比较关键控制点的执行轨迹和实际完成状况，将信息及时准确地提供给学校主管和有关职能部门，以便及时采取纠正措施；三是分析关键控制点的差异，找出形成差异的各项因素，分析各项因素对差异的影响程度；四是采取补救措施，及时调整或纠正目标；五是按时开展综合检查和评价，对确定关键控制点、标准、计量结果、分析差异、采取措施等过程进行全面检查和评价。

2． 建立健全高校经济责任制，完善高校经济监督机制。建立健全校（院）长经济责任制，是高校依法治校的必然选择，是建立和完善面向社会自主办学以及建立自我约束机制的必然要求，是贯彻落实《高等教育法》、《会计法》、《高等学校财务制度》和《内部会计控制规范》的重要措施和关键环节。按照责、权、利紧密相结合的原则，建立健全建立校（院）长经济责任制，在校内实施“教育、科研事业与经济责任制状”，内容包括教育、科研事业工作计划的完成情况，财务收支的完成情况，岗位职责的完成情况，党风廉政建设等，每年初签定责任状，并对上年的完成情况进行表彰奖励或惩罚，以明确各部门的经济责任，促使全校各部门齐抓共管财务管理，促使各部门加强对财务管理的研究和采取新措施，不仅校领导重视学校的财务管理，而且使部门领导重视财务管理，教职工关心财务管理。

在建立健全高校经济责任制的同时，还要建立健全以“法治”为特征的高校经济监督制度体系，二者相辅相成。根据《高等教育法》的规定，高校的基本管理体制是党委领导下的校长负责制，党委在高校经济活动中起基本的监督保障作用，因此，高校经济活动也应在学校党委的领导下，实行党委最高领导与监督，建立健全以校长负责为核心，校内财务、审计、监察、国资、劳资、物资设备等行政机构监督为主，上级监督、社会监督和群众监督为辅的监督保障体系，结合经济责任制确定监督目标，实行以事前和事中监督为重点、事后监督为补充的基本监督方法。校长对学校的经济监督情况全面负责，各学院和职能部门负责人负第一责任，相应工作人员或经办人员负具体责任。

3． 按照《高等学校财务管理制度》要求，建立总会计师制度，对高校财经领导要走高水平、专业化的路子。高等学校总会计师协助校（院）长全面领导学校的财务工作，直接向校（院）长负责，行使国务院《总会计师条例》和教育部《高等学校总会计师工作试行规程》中规定的职权。总会计师的设置，对学校编制和执行预算、财务收支计划、信贷计划，拟订资金筹措和使用方案，开辟财源，强化财务内部控制，督促本单位降低消耗、节约费用、提高经济效益，将发挥积极的作用。

4． 建立健全高校财务内部控制制度，提高管理能力。高校财务内部控制制度是为了控制学校内部的一切经济业务，使之都能严格按照计划规定的预期目标进行，以保证学校计划任务的完成，最直接的目标是防止差错和舞弊行为。在制定财务内部控制制度中，要把握三个方面：一是以预防控制为主，事后控制为辅，防止学校的管理发生无效率或不法行为，包括组织控制、人事控制、程序控制、纪律控制等。二是注重程序制约，对主要业务的控制，必须经过授权、批准、执行、记录、检查等控制程序，特别是对外投资、物资设备采购、基建项目招投标、学生招生等。三是注重责任牵制，在机构设置与岗位分工时，一定要明确各部门组织及上岗个人应承担的责任范围，并要规定追究、查处责任的措施与奖惩办法。

5． 加强高校预算管理的研究，提高预算管理水平。高校预算是学校年度内要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是学校日常组织收入可控制支出的依据。强化预算的管理，一是要把部门预算和校内综合预算合二为一，部门预算就是学校每年执行的预算；二是完善部门预算的调整制度，从调整时间、方法、程序等作相应的规定；三是推行校级预算（即部门预算）和所属各级预算，对学校所属各级非独立核算的事业单位要求编制预算，克服预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况；四是建立预算的跟踪、分析和评价制度，完善预算控制制度，确保资金的正确使用，提高资金的使用效益。

6． 结合建立健全高校经济责任制和高校经济监督制度，不断改进和完善干部任期经济责任审计制度，使高校经济责任审计制度化、规范化。对领导干部上任，应制定明确的任期经济目标，合理确定其审计评价标准，恰当评价干部的经济责任。准确、科学地界定领导干部的经济责任，分清经济责任界限。对经济责任可以细化为直接责任、主要责任、主管责任和集体领导责任，以强化对经济责任人的约束。

无论什么样的控制系统，也无论采取什么样的控制过程，都希望财务内部控制应该反映出高校的形态特征，反映出组织机构中应采取措施的责任所在。在偏差发生前能预测出潜在的部位、发生的可能和程度；在偏差发生后能及时觉察、及时传达到学校相应管理层，并能及时采取纠正措施，以免失败。高校财务内部控制能准确、及时地指出偏差所在及其程度，才能通过计划、组织、指挥与协调等管理手段予以纠正。

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本文刊载于《昆明理工大学学报（社会科学版）》第2卷 第4期 2002年12月